פס"ד בעניין חסינות אונר"א בתביעת נזיקין

הרקע לבקשה וטענות הצדדים

1.         לפני בקשה לסילוק התביעה על הסף מטעם הנתבעת 3, סוכנות הסעד והעבודה לפליטים של ארגון האומות המאוחדות (להלן: "האו"ם), National Relief and Works Agency for Palestine Refugees in the Near East (UNRWA, להלן: "אונר"א") בשל טענת חסינות. התביעה אליה מתייחסת הבקשה, עניינה בנזק גוף שנגרם לתובעת בסמוך ללידתה בשל פגם שלא זוהה בזמן ושניתן היה לטפל בו ללא התערבות כירורגית. בשל האיחור בגילויי הפגם, נזקקה התובעת למספר הליכים כירורגיים ונוצר לה נזק. לפי הטענה האיחור בגילויי הפגם יכול היה להימנע לו בוצעה בתובעת בדיקה מיד לאחר היוולדה או שישה חודשים לכל המאוחר לאחריה, כפי שנהוג בדרך כלל. התביעה כנגד נתבע 1, מנהל בית החולים בו נולדה התובעת נמחקה. נתבעת 2, אגודת הסהר האדום, המפעילה את בית החולים נתבעה כמי שאצלה נולדה התובעת. התביעה הופנתה כנגד אונר"א בשל מעקב לאחר הלידה במרפאות טיפת חלב שבוצע בתובעת. ונתבעת 4, מדינת ישראל נתבעה כמפקחת על נתבעת 1 ונתבעת 2. המדינה בקשה בשם אונר"א כי התביעה כלפי האחרונה תסולק על הסף בשל חסינותה מפני תביעה שהיא כחסינות האו"ם. לטענת המדינה קמה לאורנ"א חסינות בהתאם לדין הבינלאומי ולדין הפנימי בישראל, בהיותה פועלת כגוף של האו"ם ברשות הפלסטינית, בירדן, בלבנון, בסוריה וכן במזרח ירושלים. במסגרת זו צורפה תעודת שר החוץ שהונפקה ביום 25.4.2010, לפיה השר אישר כי סוכנות אונר"א הינה חלק מארגון האו"ם.

2.         לפי הטענה, מעמדה של אונר"א הוסדר עם תום מלחמת ששת הימים, בחילוף איגרות בין הארגון למדינת ישראל, המהווה הסכם שעיקרו סיוע של אונר"א לפליטים, מתן הקלות על ידי מדינת ישראל בכפוף לשיקולים ביטחוניים, ומתן זכויות יתר וחסינויות לאונר"א להן זוכה האו"ם (כתבי אמנה 775, כרך 22, עמ' 411). נטען כי חסינותו של האו"ם היא מוחלטת, היות והיא נובעת מהמשפט הבינלאומי ההסכמי, ומשכך, כאמור, יש לסלק את התביעה על הסף.

3.         מנגד טענה התובעת כי הגישה תביעתה כנגד אונר"א ולא כנגד האו"ם ומדובר בשתי ישויות משפטיות נפרדות כך שאין להקיש מאחת על השנייה. עוד טענה כי אין לראות בחקיקה ובחקיקת המשנה המקנה חסינות לאו"ם, כחלה על כלל הארגונים הקשורים בו באופן גורף. יש לפרש את החסינות שניתנה לאו"ם במסגרת פקודת החסינויות וזכויות-היתר של האומות המאוחרות (1947) (להלן: "הפקודה"), באופן מצמצם ולאור תכלית החקיקה, שהיא להקנות לאו"ם חופש פעולה בביצוע תפקידו במישור הבינלאומי-המדיני-הציבורי. משכך, חסינותו של אונר"א היא חלקית ואינה חלה במישור הפרטי כעניין הנדון. עוד טענה התובעת כי בתעודת שר החוץ יש משום חריגה מסמכות היות וסעיף 2 לפקודה מסמיכו לקבוע גדרי החסינות, אך הוא אינו מקנה לו סמכות לקבוע כי החסינות היא מוחלטת. אין גם כל אסמכתא לכך כי לשר החוץ סמכות לקבוע כי גוף מסוים שייך לארגון כזה או אחר, לא הוכח כי אכן כך הוא המצב, ואין בידי תעודת השר כדי לגשר על הפער הראייתי שבחובת הוכחת הקשר בין ארגון אונר"א ובין האו"ם. עוד המשיכה וטענה התובעת כי אין להסתמך על האמנה בדבר זכויות יתר וחסינויות לאומות המאוחדות, 1946 - The Convention on the Privileges and Immunities of the United Nations (להלן: "האמנה"), שכן זו מחייבת רק במישור המשפט הבינלאומי הפומבי ואינה חלק מהמשפט הפנימי של ישראל ולשם כך חוקקה הפקודה שהיא דבר החקיקה הרלוונטי. זאת ועוד במגילת האו"ם נכתב בסעיף 104 שבה, כי חסינות תינתן לאו"ם רק - "עד כמה שהכרחי להשלמת מטרתו...", ובלשון הסעיף: "The organization shall enjoy in the territory of each of its Members such legal capacity as may be necessary for the exercise of its functions and the fulfillment of its purposes" , מכאן כי אף האו"ם עצמו מסייג את חסינותו באופן שלא תחול בכל המישורים, אלא רק לקידום מטרותיו.

4.         נתבעת 2 מצדה הדגישה את הצורך לברר את אחריותה של אונר"א בשל מרכזיות מחדלה במקרה זה, כמי שאצלה בוצע המעקב לאחר לידת התובעת ולכן הייתה אמורה לערוך בדיקות ולאבחן את הפגם. כמו כן נטען כי אין להיענות לבקשה משום שהיא פוגעת בזכות הגישה לערכאות של מי שמבקש סעד מבית המשפט כנגד אונר"א. חסינותו של ארגון האו"ם הינה יחסית בלבד ולא תחול במסגרת המשפט הפרטי ובמסגרת דיני הנזיקין. קביעה כי חסינות במקרים כאלה היא מוחלטת וחלה גם במישור הפרטי, תביא להתנהגות שרירותית כלפי האזרח ותותיר את הניזוקים ללא מענה. אונר"א מעניקה שירותים רפואיים נרחבים בתחומים שונים ואין זה צודק לפטור אותה מאחריות בקביעה כי חלה עליה חסינות מוחלטת, גם בתביעות נזיקין בגין שירותי רפואה שנתנה.   

השאלות הדורשות הכרעה בבקשה זו הן, אפוא, מה מידת החסינות החלה על האו"ם והאם היא מוחלטת באופן השולל הגשת תביעה נגדו גם בתחום האזרחי; האם חלה על אונר"א אותה החסינות החלה על האו"ם; ומה כוחה של תעודת שר החוץ במקרה זה.

המסגרת הנורמטיבית

5.         ההכרה בחסינות האו"ם בישראל מקורה במשפט הבינ"ל ההסכמי, מכוח סעיף 105 למגילת האו"ם ומכוח סעיף 2 לאמנה שישראל הצטרפה אליה בשנת 1949.

סעיף 105 לאמנת האו"ם קובע:

1. The Organization shall enjoy in the territory of each of its Members such privileges and immunities as are necessary for the fulfilment of its purposes.

2. Representatives of the Members of the United Nations and officials of the Organization shall similarly enjoy such privileges and immunities as are necessary for the independent exercise of their functions in connection with the Organization.

וסעיף 2 לאמנה קובע כי האו"ם ייהנה מחסינות במידה הדרושה להגשמת מטרתו. החסינות עצמה משתרעת על האו"ם על רכושו, נכסיו, ועל כל פעולה משפטית שהיא, למעט מקרים בהם וויתר הארגון על חסינותו במפורש.

ובלשון הסעיף:

"The United Nations, its property and assets wherever located and by whomsoever held, shall enjoy immunity from every form of legal process except insofar as in any particular case it has expressly waived its immunity. It is, however, understood that no waiver of immunity shall extend to any measure of execution". 

ובתרגומו לעברית:

"ארגון האומות המאוחדות, רכושו ונכסיו בכל מקום שהם, ובידי כל מי שהם, תהא להם חסינות מפני כל פעולה משפטית שהיא, חוץ ממקרים מיוחדים שבהם ויתר הארגון במפורש על חסינותו, ובמידה שויתר עליה. אלא שמוסכם הוא, ששום ויתור על חסינות לא יהא בו משום התרת אמצעים של הוצאה לפועל".

6.         כאמור, ישראל חתומה על האמנה ואף אימצה חלקים ממנה ועיגנה אותם בחקיקה בפקודה הקובעת כי בסמכות שר החוץ להתקין תקנות בעניין המקנות חסינות כמפורט בתוספת לפקודה. מכוח אותה תקנה התקין שר החוץ את צו החסינויות וזכויות היתר של האו"ם, 1947. שם נקבע כי תהיה לאו"ם חסינות מפני כל תביעה לדין ופעולה משפטית. ובלשון התקנה: "תהיינה לאומות המאוחדות החסינויות וזכויות-היתר הרשומות בפסקות 1, 2, 4, 5 ו-6 של חלק א' שבתוספת לפקודה", וסעיף 1 לחלק א' לתוספת לפקודה קובע כי חסינות תהיה "בפני תביעה לדין ופעולה משפטית". ברם, שאלה אחרת היא, מהו היקף החסינות. 

7.         חסינות הוכרה במשפט הישראלי ביחס לריבון זר על פי המשפט הבינלאומי המנהגי. בית המשפט אימץ את האבחנה שנקבעה במשפט הקונטיננטאלי בין פעולותיו של הטוען לחסינות בעניינים מדיניים, שם תעמוד לריבון הזר חסינות, לעומת פעולות שבתחום המשפט הפרטי שאז לא תחול החסינות (רע"א 7092/94 Her Majesty the Queen in right of Canada  נ' אדלסון פ"ד נא (1) 625 (1997)). באותו עניין לא מצא בית המשפט הצדקה להענקת חסינות מוחלטת לריבון הזר, משום שדובר על פעולות שבמישור המשפט הפרטי (וראה עוד לעניין החרגת תביעות נזיקין מתחולת החסינות המוחלטת, המ' (מחוזי-חי') 28032/97 The United States of America נ' עזבון יוסף שוחט, פורסם במאגרים [4.05.05]).